成的。但是，过度延长劳动时间、疲劳作业、缺乏培训，使之很少有学习的机会；二元分隔、阻碍农民工与市民的沟通；缺乏社会保障；合法权益受损害、权利不平等、迁移制度限制等等，阻碍了农民向市民的转变。
八是社会组织发育不足，城市基层社区尚未完成由封闭到多元开放的进程。农民是依靠传统的血缘、地缘人际关系冲破城乡分割、区域封锁体制实现流动和进城就业的，他们把乡村传统的人际关系带入城市，实行互助，增强自我保护、应对风险的能力。在一个时期里，由于多数城市基层社区受二元户籍制度影响，其社会组织、社会活动、社会服务是不吸纳农民工的，工会组织尚未深入农民工，起到有力维护他们合法权益的作用，所以农民工的乡村人际关系还发挥着作用。消除传统关系、组织的负面影响，利用其自我组织的积极因素，使农民工融入城市基层社区，融入工会组织，是实现社会组织转化、替代，走向规范，发挥服务和联系群众功能，改善社会管理的重要方面。问题是要推进城市基层社区完成由封闭到多元开放的进程，工会组织要有改进，取信于包括农民工在内的职工。
九是基于二元户籍制度，农民工在城市没有参与社会管理的权利，缺乏表达利益要求的渠道，导致在社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视或伤害。公民的选举权与户口相联系，农民工在居住、就业的城市没有选举权、被选举权，不能参与民主选举、民主管理、民主监督。这种状况，使市长、县长对他们的选民负责，客观上形成顺民意、得民心、为民办事的“民”，主要是或只是本地户口、有选举权的居民。政策制定、利益关系协调就自然是个失衡的体系和机制。从而不难解释为什么有些政策、规章制度的出台，是以损害农民工权益为代价，一些行政部门对他们权益受损害置若罔闻，甚至有失公正，他们在城市居住、教育的难题被置之度外。
二、把握发展规律，按照机会均等、权利平等、制度一致、身份统一的方向推进社会管理制度改革
当前，进城农民工社会管理中存在的矛盾和问题，其负面影响或危害是多方面的。一是使农民工的就业权益、经济权益、社会权益受损害，影响就业环境改善和社会安定。二是农民工不能留城，不能转变为稳定的产业工人，城里只是暂时流动的农民工，不能积累技术和经验，影响企业、产业上水平，提高竞争力，中断农民变市民的进程，不利城市化发展。三是农民只能进城暂时打工，出卖廉价劳力，年纪大了退回农村，不利于以工业化、城市化发展带动农村富余劳动力彻底转移，带动“三农”问题的解决。
现在推进这方面矛盾的解决已具有一些有利条件，中央提出了“以人为本”的科学发展观、构建和谐社会的理念、城乡统筹的发展方略，制定了有关农民进城就业的方针和一些相关政策，各地推进社会管理改革、改善农民进城就业环境，积累了实践经验，有不少创造。因此有可能把解决农民工社会管理面临的矛盾和问题，按照轻重缓急，及时提到重要议程。
（一）各级领导特别是发达地区和城市政府的领导要进一步更新观念，不仅要肯定农民进城就业，而且要认识农民变市民的必然性，主动做好有关的管理服务工作，改善农民工的就业环境，给农民工在城镇定居的选择权，给企业留下优秀员工的自主权，使城市社会由封闭到开放，保障实现有序转移。
（二）排除城乡二元分割体制的影响，把城镇常住人口中的农民工与户籍人口都作为城镇居民来公平对待。农民工的社会权益涉及很多方面，仔细分析实际是一些基本的内容：实现就业权利平等，尊重他们的劳动，保障他们的合法经济利益，使公共服务覆盖农民工，普通农民工有居住的地方，作为社会的主人参与社区活动和社会管理。但医疗、妇幼保健、教育、居住问题的解决办法，要考虑到低收入的经济条件。
（三）使农民工社会权益得到实现，有利于农民变市民，就需要按照机会均等、权利平等、制度一致、身份统一的方向推进相关的就业、教育、住房、选举、户籍、迁移等制度和社会管理体制的改革。这不是要减少城镇原有居民的已有福利，而是要政府在发展的基础上增加社会事业的投入，让农民工能分享发展的成果。城市现有的某些社会福利制度如养老保险制度也有需要改革的问题，在这些个别制度上不要求一律等同，在农民工的社会保障制度建设上应有所创新。同时需要按照为民执政、公正执法的要求规范政府行为，发挥市场、政府、社会组织的作用，建立化解矛盾、协调利益关系的社会机制。
作者：农村经济研究部 崔传义
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